El profesor Leonardo Letelier del Instituto de Asuntos Públicos, y el profesor Ernesto López, del Departamento de Urbanismo de la Universidad de Chile, entregan sus puntos de vista respecto a la descentralización y los desafíos que debe enfrentar el país para dar respuesta a las distintas expectativas respecto al tema.

Chile es un país centralizado en lo social, político y económico, y la ocurrencia de conflictos asociados a la distribución de recursos y calidad de vida en regiones distintas a la Metropolitana ha sido creciente. Un 50% del PIB nacional lo genera la Región de Santiago, pero medido en PIB per cápita, las regiones de Tarapacá y Antofagasta superan a la RM (Antofagasta sola casi la triplica). Pese a esto, la inversión pública y los índices promedio de Desarrollo Humano se alzan en la Región Metropolitana, muy por encima del resto de las regiones. Por otra parte, los mayores niveles de cesantía están concentrados en las regiones de Coquimbo, Valparaíso, Biobío y La Araucanía, estas dos últimas, epicentro de la gran industria forestal. Por su parte, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional aumentó en Santiago en los últimos años un 160%, mientras que en el resto se incrementó sólo en promedio un 44%.

A partir de los gobiernos de la Concertación la creación de los Gobiernos Regionales y la democratización de los municipios permitieron un traspaso de capacidades sólo de administración e inversión. El paso más reciente de descentralización y democratización lo dio el gobierno de Piñera, al promulgar a partir de 2012 la elección de Consejeros Regionales. Sin embargo, esta medida aún está “en rodaje”, con Consejos de muy alto nivel en algunas regiones, como en Santiago, mientras otros apenas consiguen articularse como instancias político-técnicas eficientes.

Las propuestas que ha presentado la Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización (CAPD) a la Presidenta de la República instauran la elección democrática de la máxima autoridad regional, a partir de octubre de 2016, conjuntamente con el traspaso de cuantiosos recursos presupuestarios, competencias, servicios y programas. La Presidenta Bachelet se ha comprometido a enviar al Congreso un proyecto de reforma constitucional, que consagre el Chile histórico como un Estado unitario, pero descentralizado. Esto implica un ajuste fundamental a la Constitución de 1980, para precisar separación con el Estado nacional, y otorgar autonomía política y fiscal, y elección popular de las autoridades del ejecutivo regional. Veremos si existe en el Parlamento y los partidos políticos la voluntad de acometer estos cambios, ya que la propuesta modifica también la Ley de Partidos Políticos, posibilitando la creación de partidos regionales.

En segundo lugar, se propone crear una “Ley de Rentas Regionales”, fortaleciendo la Ley de Rentas Municipales. Esto orientará el sistema de financiamiento de regiones hacia una gestión autónoma con un incremento, en el mediano y largo plazo, del financiamiento desde un 18% actual hasta un 35% del gasto del total de ingresos fiscales. En paralelo, regirá un Fondo de Convergencia para la Equidad Interregional, dirigido a establecer servicios comunes mínimos garantizados, y Sistemas Regionales de Gestión de Capital Humano, para atraer, retener, formar, y renovar cuadros técnicos, profesionales y postgraduados regionales. Sin embargo, no se prefigura cómo esta “descentralización” resolverá el complejo entramado de arreglos y transacciones políticas entre el Estado y agentes económicos, que hasta ahora han definido el desarrollo regional dominado por criterios de mercado de corto plazo. En Chile, el poder de los agentes corporativos es muy alto, y esta reforma aún requiere perfilar cómo se regularán, por ejemplo, conflictos por el agua y la concentración de su uso por parte del sector minero, procesos de desertificación avanzada, externalidades de la industria contaminante, problemas energéticos locales y regionales, déficit de oferta de vivienda en algunas regiones y superávit en otras, incapacidad de retención y emplear el creciente número de profesionales con postgrado existente, entre otras materias.

Un tercer ámbito de la propuesta refiere a la creación de gobiernos de áreas metropolitanas, sin que haya aún definiciones claras por parte de la CAPD. Se propone implementar “sistemas para la administración de las Áreas Metropolitanas” en las tres principales conurbaciones chilenas (Gran Santiago, Gran Valparaíso y Gran Concepción), con posible extensión a otras áreas en el futuro. La existencia de “regiones metropolitanas” es un hecho consolidado en Chile, pero éstas no cuentan con estructuras suficientemente integradoras de gobierno a nivel intermunicipal y multisectorial. Por citar sólo un ejemplo, el accionar del MOP en el trazado de vías que muchas veces se contraponen a los lineamientos de desarrollo contenidos en los Planes Reguladores o Planes de Desarrollo comunales.

El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, que ha actuado en paralelo a la CAPD, ha avanzado notablemente en precisar esta materia, y los resultados de ambas comisiones deben ser recibidos y debidamente articulados por La Moneda. La opción que parece más concreta y de menor costo es reconfigurar los Gobiernos Regionales como la institución principal de gobernanza metropolitana, permitiendo que tengan responsabilidades multisectoriales específicas sobre: a) la planificación del suelo urbano y rural, subcentros, corredores de transporte, y densidad, b) sistemas de transporte público y tránsito metropolitano, c) gestión de obras de infraestructura pública, d) gestión ambiental, regulación y gestión de residuos urbanos y manejo de riesgos, e) seguridad ciudadana, f) planificación y gestión de parques urbanos y, especialmente, g) planificación y gestión de la vivienda y suelo de interés social de acuerdo a criterios actualmente necesarios. Se trata de la alternativa menos compleja de implementar, ya que aprovecha una institucionalidad existente y facilita la trasferencia de funciones de planificación, inversión y gestión urbana desde el nivel central al nivel metropolitano. Sin embargo, se prefiguran también una serie de convivencias complejas de aparatos técnicos y procesos de toma de decisiones que se traspasarán hacia el nivel regional y deberán compartir y articular objetivos de desarrollo, pero a la vez deberán responder a la presión histórica de ser agencias que hasta el momento han actuado desarticuladamente.

Otras preguntas que surgen es cómo, cuándo, y de qué formas diversas las distintas regiones, sobre todo aquellas en proceso de metropolización, experimentarán esta reforma. Y luego, ¿cómo se avanzará en una estructura de financiamiento más equitativo entre municipios de baja y alta renta, con una mejora efectiva y pareja de modelos de gestión municipal? Asimismo, aún no se clarifica en que forma se articularán los Planes de Desarrollo Comunales con los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales, tres instrumentos de planificación desintegrados en Chile. Sin embargo, una vez superada la fase legislativa, pareciera que otro Chile se avecina para los próximos años.

Ernesto López Morales, Profesor Asociado, Departamento de Urbanismo de la Universidad de Chile.

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